日本顺天堂大学医疗护理学部一行来院参观访问

尽管民族区域自治有促进经济发展的作用，但将自治权利的目的简单地等同于民族自治地方的发展权利，有人甚至将不制定自治区自治条例的原因也归于经济落后，仍需要中央政府的积极扶持以实现经济发展⑧，就使得民族区域自治的目的正当性功利化，不利于实现自治地方的自治权。

我们讲依宪治国、依宪执政，从来不是要否定和放弃党的领导，而是强调党领导人民制定、执行宪法和法律。《中国社会科学报》：有人认为，毛泽东在这次演说中，赞成实施宪政，但新中国成立后又否定、放弃宪政，前后存在极大反差。

毛泽东接着又讲，但是我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政，不是欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治。其实，这句话是毛泽东接过吴玉章的话所讲的。因为社会制度的性质变了，民主政治的内涵和形式也必然要随之改变。历史地看，宪政同资本主义制度存在密不可分的关系。另一些人则希望先争取实现社会主义的宪政，待时机成熟，再谋取实现西方宪政，在其布局中，社会主义的宪政只是过渡，走西方宪政之路才是最终目的

其中主要有：杨晓青：《宪政与人民民主制度之比较研究》，《红旗文稿》2013年第10期。社会主义国家，本应该实行比资本主义更完善、更真实的宪政，对公权力实行更严格的限制和制约，以更有效地保护公民权利、保护人权。自治权不能完全等同于国家权力，它是国家授予权力主体的在一定民族或一定空间范围内的一种自主管理权利(黄元姗、张文山，2007)。

宪法文本是客观的，既然它明文确定民族区域自治为受保障的权利与自由，其权利属性实难否定[24]。《立法法》赋予自治条例和单行条例针对法律和行政法规规定的变通权(第66条)。1954年《中华人民共和国宪法》第3条规定了国家结构形式，即单一制形式——中华人民共和国是统一的多民族的国家。自治机关，既是一级国家地方政权机关，又是各少数民族自主管理、当家做主的机关。

在执行国家法律、政策时，民族自治地方可以根据本地方实际情况灵活处理，实际上根据本地方实际情况就包含了一般性的地方事务与民族内部事务的划分，表明制宪者有细化本地方实际情况具体事项及范围的意图，民族区域自治中的民族内部事务、民族地方性事务，是能够通过民族自治地方行使立法自治权具体化、明确化的。各少数民族聚居的地方实行区域自治。

  三、民族区域自治的几个概念的厘清 民族区域自治在运行中之所以会出现立法自治权弱化、自治权利变为发展权利的现象，从根本上说是实践中对民族区域自治的几个相关概念——民族自治与区域自治、民族区域自治与自治地方以及自治权认识不清所致，厘清几个概念是为了更好地维护国家统一，保证少数民族地区实现自治权。由于一些少数民族在其形成与发展过程中，已经形成了不同于汉族和其他少数民族的生产生活方式、风俗习惯和隐性的民族心理、精神特质，如果不加区分地对汉族和少数民族实施一般性、整体性的政策和制度，就可能导致统一的政策和制度不能适应少数民族的实际状况，无法体现少数民族的利益，从而制约少数民族的发展[8]。从自治地方自治机关的隶属关系上看，或受中央人民政府统一领导，或受相应的地方国家机关的领导，各级地方自治机关都是中国地方国家机关的组成部分[19]。民族区域自治是一种在单一制国家内的局部分权体制，是一种具有民族特性的独具中国特色的地方自治体制(黄元姗、张文山，2007)。

自治权的构成要素有三：即自治权的行使主体。1954年5月6日至22日，宪法起草座谈会对草案一些重要的、原则性的问题和意见进行反复研究，将草案第3条中华人民共和国是统一的多民族的国家，各民族有平等的权利和义务。民族自治地方的人民政府与一般地方的人民政府同样都是国务院统一领导下的国家行政机关(黄元姗、张文山，2007)。⑩他还认为自治权的性质就具有双重性，既有自主地管理本民族内部事务的权力，又有管理本地方事务的权力，是民族自治权力与地方国家权力的叠加。

民族自治地方的人民代表大会是各民族自治地方的国家权力机关，民族自治地方的行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。关于进一步贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干问题的通知[R].中华人民共和国国务院公报，1991，(43)：1512. [15]陈云生.民族区域自治法：原理与精解[M].北京：中国法制出版社，2006. [16]宋玉娟.邓小平民族区域自治理论对民族区域自治工作的贡献[J].贵州工业大学学报(社会科学版)，2007，(5)：86. [17]吉雅.民族区域自治法配套立法略论[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2007，(6)：15-16. [18]华彦龙.试析我国民族区域自治权的特征及性质[J].中国统一战线，2005，(2)：35. [19]宝音胡日雅克琪.论我国民族区域自治[G]//张友渔等.宪法论文集.北京：社会科学文献出版社，2003：192-193. [20]李国忠.中共关于地方自治的理论与实践述论[J].山西师大学报(社会科学版)，2006，(3)：113. [21]王圣诵.中国自治法研究[M].北京：中国法制出版社，2003：58. [22]殷啸虎.宪法学[M].上海：上海人民出版社，2003：202-203. [23]孙忠霖.论自治机关的自治权[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，1991，(3)：75-77. [24]王建学.论地方团体法人的基本权利能力[J].政法论坛，2011，(5)：108. [25]沈寿文.重新认识民族区域自治权的性质[J].云南大学学报(法学版)，2011，(6)：14. [26]张文山.自治权法论[M].南宁：广西民族出版社，1999：58.   作者简介：新疆财经大学讲师。

早期中国共产党之所以接受了苏联处理民族问题的模式，既是革命时期的权宜之计，又说明中国共产党当时并没有接触到少数民族的客观情况，对解决民族关系还处于摸索时期。1982年宪法对自治机关形式作了规定，民族自治地方自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府(宪法第112条、民族区域自治法第15条)。

《民族区域自治法》的序言明确规定：民族区域自治是在国家的统一领导下……第2条规定：各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的一部分。胡锦涛指出，民族地区存在的一切困难和问题，归根到底要靠发展来解决[10]。必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。民族区域自治，是实行区域自治的民族为主组成民族自治地方的自治机关，自治机关依照宪法和法律以及自治条例的规定行使自治权，保护实行区域自治的民族特殊利益的国家的政治制度[14]。⑨民族内部事务、民族地方性事务是限定在与民族事务有关的事项上，而民族事务通常又被理解为与民族有关的语言、文字、宗教、节庆、风俗、习惯、服饰等事务。张文山：《自治权法论》，广西民族出版社1999版，第58页。

新中国成立去联邦化及1954年以宪法确立民族区域自治都是该策略的承袭。1954年宪法第67条未明确具体的自治机关形式，采用了可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿来规定自治机关的形式。

把民族自治地方自治机关与地方国家机关结合起来的优点是：第一，以国家政权的稳定结构和强制力作后盾，使少数民族的自治权利得到最强有力的保障。民族区域自治地方不能脱离国家的管辖，民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保障宪法法律在本地区的遵守和执行[21]，以国家的整体利益为优先。

而依据《宪法》和《民族区域自治法》，在国家与地方之间并没有形成纵向的分权，因此，民族区域自治不同于其他国家的地方自治，民族区域自治权在性质上是一种自治地方获得国家照顾和优惠的权利[25]。自治权随着其载体自治共同体的变化，其内涵也在改变。

民族区域自治是在1938年党的六届六中全会上正式提出的，它是对中国共产党关于少数民族地区各民族民族自决原则的进一步确认，但与之前的联合建国、建立联邦的目标不同，民族区域自治还强调各民族要建立统一的国家和中央政府。自治权更多地具有权利属性和功能。1949年《共同纲领》、1952年《纲要》到1954年宪法，民族区域自治都必须服从于国家统一，至于如何更好地弥合国家统一和民族区域自治之间的冲突，达到二者的协调一致，也没有具体的法律、法规细化，加之之后的国家内部反右倾斗争、十年文革的消磨，都没有冲淡民族区域自治工具性特征。  摘要:  中国共产党在革命早期借鉴苏联模式，主张通过民族自决组建联邦国家。

③《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》指出：我们根据民族自决的原则，主张回民自己的事情，完全由回民自己解决，凡属回民的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。第二，作为实现民族区域自治的自治机关，它完全有条件实现宪法和有关法律规定的少数民族区域自治权，而不会构成任何障碍。

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃宪法大纲》和《关于中国境内少数民族问题的决议书》中，承认各少数民族自决权的同时，还规定居住在中国地域内的少数民族，有权在中华苏维共和国内成立自治区域[1]。在后来的国家立法过程中，使民族区域自治这一基本制度在国家相关法律、专门法律和基本法律的层面上，再次得到肯定和确认，使之成为国家的一项基本制度[15]44。

[6]384-386民族区域自治的目的是为了实现少数民族人民真正当家做主、管理本民族内部事务和地方事务的权利[7]。  二、民族区域自治的基本特征：自治与统一的结合 (一)革命时期到新中国成立，民族区域自治的工具性特征：以自治完成统一的目标 中国共产党革命早期的一段时间借鉴了苏联模式，主张用联邦制和民族自决来解决民族关系问题，主要的目标是统一建国，不管是采用联邦制和民族自决的形式都是实现目标的手段。

引自戴小明：《民族法制问题探索》，民族出版社2002年版，第98～99页。民族区域自治的立法实践充分说明了这一特征，自1982年实施以来，除有专门的《民族区域自治法》以及部分自治州和自治县制定了自治条例以外，5个自治区还没有制定自治条例。民族区域自治与维护国家统一并不矛盾，它们都是宪法所要实现的重要目标，因而突出实行自治的少数民族在民族医药、民族文化、语言文字、民族教育、民族干部等方面的地位，有利于保持民族区域自治制度的功能，也与各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分(宪法第4条)及国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣(宪法序言)的条款是相吻合的。民族自治地方是部分的地方自治。

另一方面，民族自治地方的自治机关又享有宪法、法律赋予的自治权，享有很大的自主权[12]433，可以根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策，在不违背宪法和法律的情况下，有权变通或停止执行，这是一般地方国家机关所不能享有的。宪法草案第70条规定，少数民族地区可以按照当地政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

(二)民族区域自治与地方自治 民族区域自治的首要原则是在中国领土以内的自治，1982年中华人民共和国宪法修改草案第4条规定，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。宪法草案体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神[5]758。

引自《毛泽东选集(第三卷)》，人民出版社1991年版，第1064页。一方面，自治机关是一级地方国家权力机关，是一级地方政府。